《公共数据开发利用模式探索与发展趋势》全文发布（附下载+直播解读）
近日，由中国市场学会、中央财经大学中国互联网经济研究院、华南师大数字政府与数字经济法治研究中心、数据要素社、中国联通智能城市研究院、中电信数智科技有限公司（中国电信智慧城市研究院）、杭州数据交易所联合发起研究编写的《公共数据开发利用模式探索与发展趋势》报告正式发布全文（文末附全文下载）。
3月1日（周六）下午14:00，数据要素社将在线组织《公共数据开发利用模式探索与发展趋势》报告解读与发展趋势分析专题直播活动，欢迎大家点击预约收看直播。
01报告介绍
过去一年，国家层面密集出台了多项公共数据相关重磅政策。国家发改委、国家数据局联合发布《公共数据资源登记管理暂行办法》《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》及《关于建立公共数据资源授权运营价格形成机制的通知》，构建了以中央文件《关于加快公共数据资源开发利用的意见》为核心的“1+3”政策体系，明确了公共数据登记、授权运营规则及价格形成机制，推动公共数据合规流通和价值释放，公共数据的开发利用逐步进入2.0新时代。
基于对公共数据长期的研究和实践，中国市场学会、中央财经大学中国互联网经济研究院、华南师大数字政府与数字经济法治研究中心、数据要素社、中国联通智能城市研究院、中电信数智科技有限公司（中国电信智慧城市研究院）、杭州数据交易所联合发起编写并发布了《公共数据开发利用模式探索与发展趋势》报告。报告系统阐述了公共数据概念特征、价值释放路径，详细分析了公共数据开发利用的发展基础和价值体系，深入分析了开放、共享、授权运营三种公共数据开发利用方式的发展现状、典型模式和应用实践，并从政策体系、模式创新、数据融合、应用拓展和数据产业等维度对公共数据开发利用的未来发展进行了展望。
02报告摘要
第一章 公共数据概述
公共数据蕴含巨大的经济价值、政治价值和社会价值，是国家重要的基础性战略资源。本章主要围绕公共数据的概念、分类、特性及价值释放路径等方面内容进行探讨。
公共数据，是指各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的数据。但目前中央立法层面尚未对公共数据的概念作出明确规定。从分类来看，公共数据涵盖政务数据、公共企事业单位数据、专业组织数据、社会团体数据以及其他来源的公共数据。
公共数据具有多方面的特性：
一是权威性。公共数据的来源可靠，数据质量较高；
二是系统性。公共数据体系庞大但内部层次分明，呈现规模体量大、体系完整等特点；
三是稀缺性。公共数据生成过程的高成本投入、部分公共数据的垄断性与排他性，凸显公共数据的稀缺性；四是权益相对清晰性。不同国家机关对于其职责范围内收集的数据拥有明确的管理权限。
公共数据的价值释放路径可分为四个阶段：数据资源化、数据场景化、数据产品化以及数据要素化。在此过程中，首先将无序、混乱的数据转化为有价值的数据资源，再结合特定需求场景，将数据资源转化为具有明确价值的数据产品或服务，最后将其投入至生产经营活动中，成为一种独立的生产要素，从而实现数据要素的价值化。
第二章 公共数据开发利用的发展基础
公共数据开发利用正处于蓬勃发展的关键阶段，第二章系统阐述了公共数据开发利用的实践、政策、理论和制度基础。
实践基础层面，各地方为公共数据的开发利用探索多元创新路径。在中央与地方政策文件指引下，诸多地区与行业积极进行公共数据开发利用实践，北京、广州、深圳、上海、杭州、贵州、成都等地区取得显著成效。
政策基础方面，中央与地方在政策与立法上的协同推进，共同为公共数据开发利用的可持续发展提供坚实的政策保障。中央层面，《关于加快公共数据资源开发利用的意见》等规范性文件的发布，标志公共数据开发利用进入新阶段。地方层面，各地根据本地数字化发展进程与现实需求，将公共数据开发利用写入地方立法及政策文件中，为公共数据的开发利用提供较为明确的路径。
理论基础层面，公共数据开发利用的理论基础是多维度的，涵盖数据要素化、开放利用与授权运营模式等理论，为公共数据资源的开发利用提供系统指导。但公共数据利用过程中仍存在公共数据权属、流通定价和收益分配机制等理论难点问题，有待深入探索与研究。
制度基础方面，公共数据开发利用的制度基础正在逐步形成。国家数据局颁布《公共数据资源登记管理暂行办法》《公共数据资源授权运营实施规范》，构建全国一体化公共数据资源登记体系，确立授权运营的制度规则框架，促进公共数据资源合规高效开发利用。
第三章 资源汇聚——新阶段的公共
数据共享
本章全面分析了近两年国内公共数据共享的重要进展与面临挑战，反映出公共数据治理正在经历从分散到融合、从被动到主动的深刻转型。
在政策层面，《数字中国建设整体布局规划》《关于加快公共数据资源开发利用的意见》等一系列国家文件的出台，明确了数据要素对促进数字中国建设的重要基础性作用，对数据资源的开发利用进行了部署。《国家数据基础设施建设指引》和《国家数据标准体系建设指南》则分别从基础设施建设和标准规范层面提供了具体指引。地方层面，以浙江、江苏等省份为代表，通过地方立法为数据要素市场化配置提供制度保障，形成了纵向贯通、横向协同的政策支撑体系。
在实践探索方面，各地根据自身特点主要形成了三种共享模式。一是物理汇聚、集中服务模式，通过统一的数据中心实现资源归集和服务供给；二是逻辑汇聚、分散服务模式，保持数据分散存储但实现统一管理；三是混合模式，根据数据属性采用不同的汇聚方式，实现灵活高效的数据共享。这些模式的并行发展体现了共享机制的多样性和适应性。
在典型实践方面，从省级到县域都涌现出创新案例。江西上栗县通过”一体化平台”实现了县域数据的全量汇聚和高效应用；江苏盐城市通过政府信息资源中心建设提升了数据服务能力；江苏省级平台则在数据治理与共享交换方面进行了深入探索。这些实践经验为全国数据共享工作提供了有益借鉴。
然而，公共数据共享的发展仍面临多重挑战。包括政府部门共享积极性不足、制度体系建设尚不完善、数据多跨融合能力有待提升、跨区域、跨部门的数据整合与共享存在障碍、数据安全风险日益凸显等问题仍然有待解决，需要在提升数据共享效率与保障数据安全之间寻求平衡。未来需要进一步加强顶层设计，完善制度标准，创新技术手段，构建数据基础设施体系，推动数据要素的深度融合与价值释放。通过持续探索和改革创新，促进公共数据共享向更高水平、更深层次发展，为数字中国建设提供有力支撑。
第四章 需求引导——新阶段的公共
数据开放
本章深入探讨了我国公共数据开放的现状、模式、案例及存在的问题，并展望了未来的发展方向。
政策推动，平台建设稳步推进：近年来，国家高度重视公共数据开放工作，出台了一系列政策文件，为数据开放提供了坚实的法治基石。各地公共数据开放平台数量快速增长，数据开放范围不断扩大，数据集数量和质量显著提升。
模式创新，探索多元开放路径：我国公共数据开放探索了多种模式，包括整体授权开放、分领域授权开放、依场景授权开放等，以满足不同场景下的数据需求。
案例丰富，展现开放成果：文章介绍了杭州、上海、广州、成都、济南、长沙等地在公共数据开放方面的典型案例，展示了各地在平台建设、数据运营、模式创新等方面的积极探索和取得的成果。
问题与挑战并存：尽管我国公共数据开放取得了一定进展，但仍面临法规政策体系不完善、供需对接程度不深、产品服务开发不足、平台建设不完善、开放质量与协同性不足、数据安全和隐私保护等问题。
未来展望，共建数据要素市场：公共数据开放是构建数据要素市场的重要基础，需要各方共同努力，完善法规政策，加强平台建设，提升数据质量，促进数据安全，推动公共数据开放与利用，为数字经济发展和社会进步贡献力量。
第五章 供给新路径——公共数据
授权运营
公共数据赋能数字经济社会发展有赖于社会化、市场化的数据利用方式革新。授权运营作为一种创新型中国特色公共数据利用方式，承载着高价值的数据利用与高质量的数据供给双重功能，有序推动公共数据授权运营，是打通政府数据与社会数据融通流转要道，是撬动数据要素市场规模发展重要支点。
从政策要求上看，我国公共数据授权运营基础制度体系初步形成，国家层面发布《公共数据资源授权运营实施规范》，全国各级政府积极响应中央号召先行先试，相继制定并发布公共数据授权运营相关政策要求。
从模式设计上看，授权运营模式呈现多元有序发展态势，在各地的授权运营实践中，逐渐形成了整体授权、分领域授权、依场景授权3种不同的授权模式。
从典型实践上看，报告总结分析了上海、福建、北京、杭州等地区运营模式，建设成效以及实践经验，同时结合各地场景应用，总结分析了公共数据授权运营在交通管理、城市治理等领域的公益性应用，以及在金融、医疗等领域的商业化应用。
从面临挑战上看，我国公共数据授权运营的发展仍处于发展初期，在制度规范、供需对接、应用场景、收益分配等方面仍存在问题和不足，影响公共数据运营规范化水平和开发利用成效。
第六章 发展趋势
公共数据开发利用将进入有章可循、有规可依、有据可查的全新阶段，展望新阶段，报告总结了七大趋势：
一是地方、行业将结合各自优势，率先创新突破；
二是政策与规则体系建设不断完善，推动制度重塑；
三是公共数据授权运营将更注重持续运营，深化模式设计；
四是公共数据将加速产业升级和行业应用创新，促进数实融合；
五是公共数据资源开发利用将与数据要素市场建设协同共进，推动价值共创；
六是技术创新将与安全合规并重，保障数据安全；
七是政企、区域、央地等多维协同将更加广泛，促进公共数据生态繁荣。
03报告解读
3月1日（周六）下午14:00，数据要素社将在线组织《公共数据开发利用模式探索与发展趋势》报告解读与发展趋势专题直播活动，邀请本次报告主编及参编代表，围绕公共数据开发利用政策动向、典型场景实践、未来发展趋势等议题展开分享，欢迎预约直播。
04报告目录与下载
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